日期：2017-08-26 來(lái)源：中國政府法制(zhì)信息網
經國務院第177次常務會(huì)議審議通(tōng)過，《融資擔保公司監督管理(lǐ)條例》（以下簡稱“《條例》”）在李克強總理(lǐ)簽署國務院令後已正式對外頒布，并于10月1日起施行(xíng)。《條例》是在我國供給側結構性改革與扶貧開(kāi)發戰略全面引向深入，習近平總書(shū)記近期主持召開(kāi)的全國金融工作(zuò)會(huì)議提出金融要回歸服務實體(tǐ)經濟本源背景下頒布的，意義深遠。這不僅是融資擔保行(xíng)業的一件大(dà)事，更是國家(jiā)實施普惠金融發展戰略的一項重大(dà)舉措，标志(zhì)着我國普惠金融事業正在朝法制(zhì)化與制(zhì)度化的方向邁進，必将對融資擔保業在進一步聚焦小(xiǎo)微企業、“三農”和(hé)實體(tǐ)經濟融資服務的同時(shí)，保持自身健康、穩定與可(kě)持續發展産生(shēng)重大(dà)影(yǐng)響和(hé)積極推動促進作(zuò)用。
首先，與2010年頒布實施的《融資性擔保公司管理(lǐ)暫行(xíng)辦法》不同，此次頒布的《條例》屬于國家(jiā)行(xíng)政法規，更具有(yǒu)法律效力和(hé)權威性，這對發展融資擔保業至關重要。作(zuò)為(wèi)普惠金融一種業态的融資擔保具有(yǒu)極強的準公益屬性，由于其服務的對象主要為(wèi)不能直接從正規金融領域獲得(de)融資的弱勢群體(tǐ)、服務的環節處于整個(gè)金融鏈條的末端，因此除非給予其明(míng)确的法律地位，否則很(hěn)難擁有(yǒu)與其業務相匹配的公信力，既不利于保護行(xíng)業的合法權益、也不利于對其實施有(yǒu)效監管。現在融資擔保業有(yǒu)了《條例》做(zuò)支撐，今後對其扶持與監管就有(yǒu)了法律依據，從一定意義上(shàng)講也提升了融資擔保的行(xíng)業地位與社會(huì)公信力。
第二，《條例》開(kāi)宗明(míng)義，旗幟鮮明(míng)地将融資擔保納入普惠金融範疇，提出了制(zhì)訂本《條例》的目的是為(wèi)了支持普惠金融發展，促進資金融通(tōng)、規範融資擔保行(xíng)為(wèi)和(hé)防範風險，這是《條例》的突出亮點，體(tǐ)現了對融資擔保行(xíng)業既要依據其金融屬性和(hé)運行(xíng)規律實施有(yǒu)效監管，又要尊重其準公共産品政策屬性、予以扶持和(hé)促進的新管理(lǐ)理(lǐ)念。這也是對國務院2015年下發的《關于促進融資擔保行(xíng)業加快發展的意見》（國發〔2015〕43号，以下簡稱“43号文件”）中确立的融資擔保準公共産品屬性再次予以了明(míng)确界定，意味着融資擔保必須要回歸為(wèi)小(xiǎo)微企業、“三農”和(hé)實體(tǐ)經濟服務的本源，從而為(wèi)後續對其實施更為(wèi)有(yǒu)效的促進與監管指明(míng)了方向。
作(zuò)為(wèi)普惠金融的重要手段之一，融資擔保在支持小(xiǎo)微企業融資方面發揮着不可(kě)替代的重要作(zuò)用。多(duō)年以來(lái)，我國融資擔保業在服務小(xiǎo)微企業、“三農”和(hé)實體(tǐ)經濟方面确實發揮了重要作(zuò)用，也探索出了許多(duō)适合中國國情的成功經驗。但(dàn)毋庸置疑，經過近二十年發展，行(xíng)業中固有(yǒu)的矛盾和(hé)問題也日益凸顯，其中最大(dà)問題之一就是沒有(yǒu)對融資擔保的業務屬性予以十分清晰地界定，融資擔保聚焦小(xiǎo)微企業和(hé)“三農”的主動性與約束性不足，導緻其産生(shēng)的政策效果比較有(yǒu)限，也給行(xíng)業實施更為(wèi)精準有(yǒu)效的扶持、監管與考核帶來(lái)困難。《條例》正本清源，針對行(xíng)業存在的業務屬性不清晰這一突出矛盾給予了正面回答(dá)，明(míng)确了融資擔保普惠金融屬性，從而為(wèi)科學制(zhì)訂一整套行(xíng)業扶持、監管與考核政策和(hé)制(zhì)度奠定了基礎。我的理(lǐ)解是：既然融資擔保屬于普惠金融，就不能簡單地以盈利指标來(lái)衡量其績效，而是要從其是否在合規經營、有(yǒu)效控制(zhì)風險前提下最大(dà)限度發揮普惠金融政策效果角度來(lái)予以考核、扶持和(hé)監管，這樣才能促使融資擔保機構心無旁骛地專注于小(xiǎo)微企業和(hé)“三農”融資服務，才能使政府期望實現的普惠金融政策目标不打折扣地得(de)到全面落實。
第三，《條例》明(míng)确提出：國家(jiā)推動建立政府性融資擔保體(tǐ)系，發展政府支持的融資擔保公司，建立政府、銀行(xíng)業金融機構、融資擔保公司合作(zuò)機制(zhì)，擴大(dà)為(wèi)小(xiǎo)微企業、“三農”提供融資擔保業務規模并規定納入到政府性風險分擔機制(zhì)的融資擔保機構應保持較低(dī)費率水(shuǐ)平。《條例》要求各級人(rén)民政府财政部門(mén)通(tōng)過資本金投入、建立風險分擔機制(zhì)等方式，對主要為(wèi)小(xiǎo)微企業、“三農”服務的融資擔保公司提供财政支持，并責成國務院财政部門(mén)負責制(zhì)定具體(tǐ)實施辦法。同時(shí)，《條例》還(hái)要求各省市人(rén)民政府負責制(zhì)定促進本地區(qū)融資擔保業務發展的政策措施，處置風險并督促管理(lǐ)部門(mén)嚴格履行(xíng)職責。上(shàng)述條款抓住了融資擔保回歸服務小(xiǎo)微企業和(hé)“三農”本源的關鍵，是站(zhàn)在有(yǒu)利于經濟結構調整、增加就業和(hé)促進創業創新的全局性與戰略性高(gāo)度提出的，也為(wèi)實施更為(wèi)有(yǒu)效的行(xíng)業分類管理(lǐ)與政策扶持創造了條件。我個(gè)人(rén)認為(wèi)《條例》上(shàng)述內(nèi)容包含了以下幾層意思：
其一，既然融資擔保屬于普惠金融範疇，主要是解決小(xiǎo)微企業和(hé)“三農”融資難、融資貴的“市場(chǎng)失靈”問題，追求的是以最小(xiǎo)政策成本換取最大(dà)政策效果，算(suàn)的是小(xiǎo)微企業、“三農”和(hé)實體(tǐ)經濟得(de)到發展、就業增加以及創業創新得(de)到促進的大(dà)帳，因此政府就不能缺位，就要責無旁貸地擔負起扶持、監管與考核的職責，其中通(tōng)過财政部門(mén)資本金投入和(hé)風險補償機制(zhì)的建立大(dà)力發展政府支持的融資擔保機構至關重要，是公共财政政策放大(dà)引導效能的有(yǒu)效延伸，是政府和(hé)财政部門(mén)以市場(chǎng)化方式引導社會(huì)資金服務小(xiǎo)微企業、“三農”和(hé)實體(tǐ)經濟的重要抓手，更是保證政府性融資擔保機構在不偏離政策目标前提下保持自身可(kě)持續發展的基礎；
其二，為(wèi)促使政府性融資擔保機構在最大(dà)限度發揮好普惠金融政策效果的同時(shí)保持自身可(kě)持續性，規範其服務标準和(hé)經營行(xíng)為(wèi)、為(wèi)其建立風險分散機制(zhì)并營造更加良好的外部發展環境極為(wèi)重要，因此《條例》提出國家(jiā)推動建立政府性融資擔保體(tǐ)系十分必要、更十分迫切。事實上(shàng)，早在2015年國務院出台的43号文件中，就從頂層設計(jì)高(gāo)度對我國政府性融資擔保體(tǐ)系如何搭建做(zuò)出了清晰闡述：亦即在國家(jiā)層面上(shàng)設立以中央财政為(wèi)主的國家(jiā)融資擔保基金，在地方層面上(shàng)建立以地方财政為(wèi)主、與轄內(nèi)融資擔保機構形成股權與業務紐帶關系的省級再擔保機構，通(tōng)過構建國家(jiā)融資擔保基金為(wèi)省級再擔保機構分散風險、省級再擔保機構為(wèi)轄內(nèi)融資擔保機構分散分險的政府性融資擔保體(tǐ)系，充分發揮這一體(tǐ)系最大(dà)限度實現支持小(xiǎo)微企業與“三農”政策目标、分散行(xíng)業風險、統一行(xíng)業管理(lǐ)要求與服務标準以及完善銀擔合作(zuò)機制(zhì)的核心作(zuò)用；
其三，如果建立與完善了政府性融資擔保體(tǐ)系，今後行(xíng)業的分類管理(lǐ)與扶持政策才能更具有(yǒu)針對性，施策的精準性與有(yǒu)效性才能充分得(de)到保證，政策實施與考核才能落實到位，政策的聚集效應和(hé)實施效果也才能更加明(míng)顯；
其四，《條例》明(míng)确要求各省市人(rén)民政府負責制(zhì)訂促進本區(qū)域融資擔保業發展的政策措施，負責處置風險并督促監管部門(mén)履行(xíng)好監管職責。這是對行(xíng)業扶持與管理(lǐ)所做(zuò)的中央與地方事權劃分：亦即事關融資擔保屬性、國家(jiā)支持态度與财政投入要求、監管規則和(hé)體(tǐ)系架構等大(dà)的方向性與原則性事項由中央政府負責制(zhì)訂；具體(tǐ)扶持政策、監管與考核細則需要參照《條例》基本原則并結合所在地區(qū)經濟與金融特點以及行(xíng)業發展要求由地方政府負責制(zhì)訂。這表明(míng)《條例》充分考慮了融資擔保必須要接地氣、必須要與所在區(qū)域現實情況相适應的屬地化特點，因此在具體(tǐ)政策實施和(hé)監管等方面賦予了地方政府一定的權利和(hé)責任，從而有(yǒu)利于地方政府在《條例》指引下、在防範風險前提下，更好地促進區(qū)域融資擔保業健康、穩定與可(kě)持續發展，充分發揮其在支持地方經濟社會(huì)發展方面的重要作(zuò)用。
最後，除按照融資擔保行(xíng)業運行(xíng)規律對其規範化經營和(hé)監管做(zuò)出各項規定外，《條例》還(hái)分别對監管部門(mén)和(hé)融資擔保機構提出了運用大(dà)數(shù)據等現代信息技(jì)術(shù)手段，加強行(xíng)業風險監測、提高(gāo)為(wèi)小(xiǎo)微企業和(hé)“三農”服務效率的要求。這是以信息化為(wèi)手段、朝着逐步建立完善行(xíng)業數(shù)據庫與中小(xiǎo)微企業數(shù)據庫方向發展的重要一步。從行(xíng)業監管角度看，建立融資擔保行(xíng)業數(shù)據庫，不僅可(kě)以動态地了解融資擔保機構與行(xíng)業的經營狀況，而且還(hái)可(kě)以通(tōng)過數(shù)據統計(jì)分析功能，對行(xíng)業總體(tǐ)風險、融資擔保品種和(hé)擔保所涉及行(xíng)業異常變化情況提前做(zuò)出預判，充分發揮數(shù)據庫的風險監測與提示預警作(zuò)用，為(wèi)有(yǒu)效防範控制(zhì)系統性風險提供決策支持。從融資擔保機構角度看，如果在所服務區(qū)域內(nèi)建立了可(kě)更新、可(kě)聯網、可(kě)共享與可(kě)管理(lǐ)的中小(xiǎo)微企業數(shù)據庫，不僅能夠降低(dī)交易對手信息不對稱風險，而且能夠提高(gāo)融資擔保機構服務小(xiǎo)微企業的業務處理(lǐ)效率，有(yǒu)利于在控制(zhì)風險前提下經營效益的提升。
十八年前，在政府大(dà)力倡導與鼓勵支持下，我國開(kāi)啓了中小(xiǎo)企業信用擔保事業并取得(de)了一定成效。從多(duō)年業務實踐中我們深刻體(tǐ)會(huì)到，堅持“政府出資、政策引導、企業化管理(lǐ)、市場(chǎng)化運作(zuò)”的理(lǐ)念，堅守滿腔熱情地為(wèi)弱勢群體(tǐ)服務的信念，是做(zuò)好中小(xiǎo)企業融資擔保這項事業的根基。我們認為(wèi)，如果沒有(yǒu)政府強有(yǒu)力的支持和(hé)政策引導，這項事業很(hěn)難發揮其應有(yǒu)的政策效果；如果沒有(yǒu)企業化管理(lǐ)與市場(chǎng)化運作(zuò)機制(zhì)，這項事業很(hěn)難做(zuò)到風險可(kě)控、自身可(kě)持續發展。“政府出資、政策引導”是融資擔保機構切實履行(xíng)扶持弱勢群體(tǐ)的社會(huì)職責所在，但(dàn)決不等同于放松規範管理(lǐ)和(hé)風險控制(zhì)要求，更不等同于财政無限兜底；“企業化管理(lǐ)、市場(chǎng)化運作(zuò)”是融資擔保機構提高(gāo)效率、防範風險、保持可(kě)持續發展的有(yǒu)效運行(xíng)機制(zhì)，但(dàn)決不等同于追求利潤最大(dà)化，更不能與不承擔必要的社會(huì)責任劃等号。融資擔保必須在有(yǒu)效控制(zhì)風險與最大(dà)限度履行(xíng)社會(huì)責任之間(jiān)找到最佳平衡點。應該說《條例》對以往行(xíng)業模糊不清的概念做(zuò)出了澄清，明(míng)确了融資擔保是普惠金融、需要政府和(hé)财政予以支持，但(dàn)必須要遵從各項規則、必須要規範經營與防範風險。因此，《條例》的頒布實施更堅定了我們不忘初心、做(zuò)好中小(xiǎo)微企業融資擔保事業的信心和(hé)決心。
随着《條例》的頒布實施，相信融資性擔保業務監管部際聯席會(huì)議将會(huì)陸續制(zhì)訂出台一系列符合《條例》基本原則的指引，各省市人(rén)民政府也會(huì)根據《條例》要求，盡快制(zhì)訂促進本區(qū)域融資擔保業發展的政策和(hé)具體(tǐ)實施細則。我們堅信，在國務院43号文件精神和(hé)《條例》指引下，我國的中小(xiǎo)微企業融資擔保事業一定會(huì)上(shàng)一個(gè)新台階，融資擔保作(zuò)為(wèi)普惠金融的重要手段必将在支持小(xiǎo)微企業、“三農”和(hé)實體(tǐ)經濟發展，在促進國家(jiā)供給側結構性改革、就業增加和(hé)創業創新等方面發揮出更大(dà)更好的作(zuò)用。
（作(zuò)者：北京中小(xiǎo)企業信用再擔保有(yǒu)限公司董事長 秦恺）
