精細化管理(lǐ)、政策效果與高(gāo)質量發展
秦恺
（根據錄音(yīn)整理(lǐ)，未經本人(rén)審閱）
各位領導、各位嘉賓、各位論壇發起人(rén)，下午好！
本屆論壇的主題是“普惠金融的精細化管理(lǐ)與高(gāo)質量發展”，提出這一主題主要是與當下的經濟形勢、政策要求與普惠金融發展現狀緊密相連。下面我想從當前形勢、國際經驗比較與國內(nèi)實踐啓示三個(gè)方面，談一下作(zuò)為(wèi)普惠金融領域之一的融資擔保業該如何實現高(gāo)質量發展。
一、擔保行(xíng)業目前面臨的形勢
首先，這一年來(lái)擔保業面臨的政策形勢與市場(chǎng)環境又有(yǒu)了一些(xiē)新變化。在政策方面，大(dà)家(jiā)知道(dào)今年2月初國務院辦公廳下發了《關于有(yǒu)效發揮政府性融資擔保基金作(zuò)用切實支持小(xiǎo)微企業和(hé)“三農”發展的指導意見》（以下簡稱“國辦6号文”），對政策性擔保機構為(wèi)小(xiǎo)微企業和(hé)“三農”提供便利和(hé)低(dī)成本的融資服務提出了更高(gāo)與更明(míng)确的要求。國辦6号文提出的政府性融資擔保機構要退出大(dà)額項目擔保市場(chǎng)、進一步聚焦小(xiǎo)微企業和(hé)“三農”、大(dà)幅降低(dī)擔保費率、簡化審核程序與取消反擔保設置門(mén)檻等政策要求，不可(kě)能不對行(xíng)業和(hé)擔保機構的經營方向産生(shēng)影(yǐng)響。在市場(chǎng)方面，以往支撐擔保機構規模與收入增長的業務領域與客戶群體(tǐ)遇到了瓶頸。例如，受金融強監管政策影(yǐng)響，擔保機構賴以迅速上(shàng)規模的債券、信托以及資管計(jì)劃等直接融資擔保業務大(dà)幅萎縮；另一方面，受去杠杆影(yǐng)響，曆史上(shàng)一批對擔保機構擔保規模有(yǒu)所貢獻的企業群體(tǐ)，由于負債過高(gāo)在不同程度上(shàng)存在較大(dà)償債壓力，如果處置不當，很(hěn)可(kě)能會(huì)給擔保機構帶來(lái)集中度風險。這兩方面原因都倒逼擔保機構不得(de)不回歸普惠金融本源，重新調整業務結構。因此擔保機構轉型在即。
第二，市場(chǎng)相關主體(tǐ)的信息不對稱矛盾依然比較突出。一些(xiē)旨在緩解小(xiǎo)微企業和(hé)“三農”融資難問題的政策措施，在執行(xíng)過程中或多(duō)或少(shǎo)存在精準性不夠、有(yǒu)效性不足問題。近年來(lái)，為(wèi)應對小(xiǎo)微企業與“三農”融資難、融資貴嚴峻問題，各級政府部門(mén)陸續出台了一系列政策措施，雖有(yǒu)一定成效，但(dàn)總體(tǐ)看效果不十分明(míng)顯，打通(tōng)政策落實的“最後一公裏”仍然任重道(dào)遠。我們認為(wèi)政策層面在進一步聆聽(tīng)企業呼聲的同時(shí)，對普惠金融機構真實經營狀況、普遍關切與訴求還(hái)需做(zuò)更為(wèi)深入的了解。
第三，經過近二十年市場(chǎng)變遷，擔保行(xíng)業在轉型發展過程中既有(yǒu)曆史包袱、又有(yǒu)新的挑戰，從而給轉型帶來(lái)一定難度。我們的擔保機構絕大(dà)部分是在經濟處于上(shàng)行(xíng)周期、金融市場(chǎng)相對比較封閉的時(shí)間(jiān)段上(shàng)設立運行(xíng)的，借助于經濟高(gāo)速發展大(dà)勢和(hé)金融機構在小(xiǎo)微金融業務領域的“不作(zuò)為(wèi)”，才發展到今天這樣的規模。然而，當經濟處于結構調整下行(xíng)周期時(shí)，特别是當金融市場(chǎng)遠比以往更為(wèi)開(kāi)放、也更為(wèi)多(duō)樣化時(shí)，擔保機構的那(nà)種粗放性與随機性的業務發展模式就變得(de)不可(kě)持續，過去那(nà)種“高(gāo)舉高(gāo)打”的傳統方式不僅難以為(wèi)繼、而且還(hái)有(yǒu)可(kě)能引發較大(dà)風險，如果這部分業務還(hái)在存續，就有(yǒu)可(kě)能成為(wèi)擔保機構的“負資産”。同時(shí)，許多(duō)擔保機構尚未确立适合業務結構調整與轉型的新市場(chǎng)、新客戶群體(tǐ)，因此對其未來(lái)發展也會(huì)帶來(lái)一定的挑戰。
第四，擔保機構在思想認識與技(jì)術(shù)手段上(shàng)尚未做(zuò)好轉型的充分準備。從擔保行(xíng)業過去普遍業務實踐看，無論是業務規模和(hé)收入規模、還(hái)是薪酬的市場(chǎng)化程度，基本都與适度介入大(dà)額擔保項目有(yǒu)關。目前政策風向變了，政策性擔保機構要專注主業，要向小(xiǎo)微企業、“三農”和(hé)小(xiǎo)額擔保業務方向轉變。雖然做(zuò)小(xiǎo)微業務不一定就意味着規模不上(shàng)去，不一定就意味着成本很(hěn)高(gāo)，甚至也不意味着風險就一定很(hěn)大(dà)，但(dàn)如果擔保機構還(hái)是按傳統套路、按過去的思維定式和(hé)操作(zuò)方式從事小(xiǎo)微企業擔保業務，規模、收入和(hé)薪酬待遇等肯定前後會(huì)有(yǒu)較大(dà)落差。因此，有(yǒu)必要給予擔保行(xíng)業一個(gè)業務轉型的政策窗口期或是緩沖期，讓擔保機構能有(yǒu)充足時(shí)間(jiān)對其業務結構進行(xíng)調整，以免出現不必要的波動。
第五，目前看，擔保機構前有(yǒu)經濟下行(xíng)、如何化解處置存量風險的壓力，後有(yǒu)業務面臨轉型、在發揮政策性功能作(zuò)用的同時(shí)如何保持自身可(kě)持續發展的挑戰，應該說任務十分艱巨，也迫使擔保行(xíng)業不得(de)不重新思考未來(lái)的發展路徑。
二、擔保的國際經驗比較
二十年前，中國政府在研究借鑒國際經驗基礎上(shàng)，結合我國具體(tǐ)實際，啓動了中小(xiǎo)企業信用擔保試點。既然中小(xiǎo)企業信用擔保不是我們的首創，所以有(yǒu)必要再次回顧國外中小(xiǎo)企業信用擔保正反兩方面的經驗，這對推動我國擔保業轉型發展也許會(huì)有(yǒu)所幫助，至少(shǎo)能讓我們少(shǎo)走一些(xiē)彎路。
在我國啓動中小(xiǎo)企業信用擔保試點之前，國際上(shàng)已經有(yǒu)約100個(gè)國家(jiā)和(hé)地區(qū)設立了近150個(gè)專門(mén)為(wèi)小(xiǎo)微企業融資提供信用擔保的組織機構。按1997年英國一家(jiā)咨詢機構撰寫的《國際政府開(kāi)發援助項目報告》所披露的情況看，取得(de)成功的擔保機構或機制(zhì)并不多(duō)，其中得(de)到認可(kě)的是日本信用保證體(tǐ)系（創始于1937年）、美國小(xiǎo)企業局小(xiǎo)企業擔保計(jì)劃（創始于1950年代）、韓國信用保證基金（創始于1973年）、台灣地區(qū)中小(xiǎo)企業信用保證基金（創始于1974年）以及意大(dà)利互助擔保計(jì)劃等。這幾個(gè)國家(jiā)或地區(qū)的擔保機構或擔保機制(zhì)之所以比較成功，是因為(wèi)其每年擔保的規模比較大(dà)、覆蓋的小(xiǎo)微企業數(shù)量比較多(duō)。日本、韓國和(hé)台灣地區(qū)的中小(xiǎo)企業信用擔保可(kě)能我們都比較熟悉了，他們的模式基本相似，均重視(shì)擔保的體(tǐ)系建設與完善，注重業務體(tǐ)系與風控體(tǐ)系建立，其中日本的信用保證體(tǐ)系與精細化管理(lǐ)程度更為(wèi)突出、也更有(yǒu)成效。美國小(xiǎo)企業局的擔保計(jì)劃是以政府為(wèi)主導，通(tōng)過産品設計(jì)與機制(zhì)引導，指導金融機構開(kāi)展小(xiǎo)微企業擔保貸款業務。而意大(dà)利互助擔保計(jì)劃是集成了小(xiǎo)企業自主出資設立的互助擔保基金、商業銀行(xíng)自主設立的小(xiǎo)企業擔保機構以及中央政府為(wèi)上(shàng)述擔保提供一定比例代償補償而形成的擔保業務體(tǐ)系。與日、韓和(hé)美國的模式不同，意大(dà)利的擔保模式是政府以風險補償方式支持市場(chǎng)化的擔保業務。
根據《項目報告》提供的案例分析，我們可(kě)以看出，相當一批國外中小(xiǎo)企業信用擔保運作(zuò)失敗的主要原因是：
第一，在金融體(tǐ)制(zhì)不合理(lǐ)、不完善以及寬恕逃廢債務文化氛圍下建立的擔保機制(zhì)是不可(kě)持續的，這種情況在市場(chǎng)經濟不發達的發展中國家(jiā)表現得(de)尤為(wèi)突出。這也從一個(gè)側面反映出要想做(zuò)好信用擔保，市場(chǎng)化程度、金融環境與信用環境至關重要。
第二，擔保方案缺乏精心設計(jì)，擔保業務缺乏有(yǒu)效管理(lǐ)。比如：在目标客戶選擇、擔保費率制(zhì)訂、反擔保設置以及銀擔合作(zuò)等方面均比較粗放，在業務市場(chǎng)開(kāi)拓與風險管理(lǐ)方面過度依賴銀行(xíng)，沒有(yǒu)自己的主動權與主導權。
第三，擔保方案完全由政治來(lái)驅動，違背了市場(chǎng)客觀規律，導緻風險代償過高(gāo)。
第四，擔保機構過于強調盈利性要求，使擔保機制(zhì)基本上(shàng)沒有(yǒu)發揮出政策性效果。
第五，擔保機構過于複雜的審核審批程序以及承擔過低(dī)的風險責任比例，導緻企業與銀行(xíng)均對使用擔保失去了興趣。
第六，銀行(xíng)在與擔保機構合作(zuò)過程中掌握了識别判斷小(xiǎo)微企業風險的技(jì)能，從而對擔保産生(shēng)了市場(chǎng)擠出效應。
從國際經驗比較來(lái)看，要想使擔保機構或擔保機制(zhì)在充分發揮政策性功能作(zuò)用的同時(shí)保持自身可(kě)持續，應該做(zuò)到：
一是注重總體(tǐ)方案的設計(jì)、體(tǐ)系構建與機制(zhì)建立，并随着市場(chǎng)需求與風險變化不斷進行(xíng)調整。例如：日本的中央與地方信用保證與再保險體(tǐ)系，韓國的擔保、再擔保與信用信息體(tǐ)系，美國小(xiǎo)企業局基于特定客戶群體(tǐ)信用評價基礎上(shàng)的、銀擔風險共擔擔保計(jì)劃等，均體(tǐ)現了擔保方案設計(jì)的精細化、擔保體(tǐ)系的完善化以及運行(xíng)管理(lǐ)的機制(zhì)化。
二是擔保應該在市場(chǎng)機制(zhì)下運行(xíng)，而非靠行(xíng)政命令，這意味着擔保應該優先解決的是有(yǒu)市場(chǎng)前景、但(dàn)缺少(shǎo)有(yǒu)效抵質押物的小(xiǎo)微企業融資難問題，并通(tōng)過有(yǒu)效防控風險和(hé)實現規模經濟效益，盡量減少(shǎo)對财政補貼的依賴。國際上(shàng)有(yǒu)這樣的一種提法：在充分發揮政策功能前提下，不依賴财政補貼的擔保才是最好的擔保。
三是擔保機構的經營管理(lǐ)要具有(yǒu)一定的前瞻性，特别是在面對小(xiǎo)微企業和(hé)銀行(xíng)需求不斷變化情況下，擔保機構自身要有(yǒu)市場(chǎng)研究、産品開(kāi)發、營銷與溝通(tōng)能力，而這些(xiē)能力是建立在對小(xiǎo)微企業和(hé)融資業務深入了解，對風險評估與風險化解處置能力有(yǒu)效掌握基礎之上(shàng)的。
四是為(wèi)提高(gāo)擔保業務處理(lǐ)效率、降低(dī)風險，擔保機構應建立面向小(xiǎo)微企業和(hé)銀行(xíng)的長效培訓機制(zhì)，以便不斷向企業和(hé)銀行(xíng)宣導正确使用擔保的理(lǐ)念和(hé)方式。
五是擔保機構與銀行(xíng)之間(jiān)應建立互利互惠合作(zuò)關系，使擔保真正成為(wèi)銀行(xíng)獲得(de)商業利益的重要組成部分。在銀擔風險分擔方面，除非銀行(xíng)承擔更高(gāo)比例的風險責任，否則擔保機構不應放棄對業務的主導權和(hé)審批權。像日本和(hé)韓國的信用保證體(tǐ)系，曆史上(shàng)均是承擔百分之百保證責任，因此在項目審核審批方面擁有(yǒu)絕對的自主權，而美國小(xiǎo)企業局的擔保計(jì)劃雖然設置了2:8銀擔風險分擔機制(zhì)，但(dàn)其利用在各個(gè)州設立的辦事機構指導、培訓與監督擔保貸款業務，并非把風控權完全交由銀行(xíng)。
六是考慮到融資成本負擔問題，擔保機構服務的對象應該以小(xiǎo)型企業為(wèi)主，且不應過度依賴銀行(xíng)推薦客戶。擔保貸款用途僅限于企業流動資金和(hé)固定資産投資，且擔保貸款總額不應超過企業資金需求的80%。不管企業能否提供有(yǒu)效抵質押反擔保物，必須要與被擔保人(rén)簽訂反擔保合同。
七是擔保費率可(kě)控制(zhì)在1%—2%之間(jiān)，指導性費率應該是銀行(xíng)小(xiǎo)企業貸款利率的20%—30%，另收取不超過0.5%的擔保手續費，以避免擔保資源的濫用。
八是當擔保機構代償率控制(zhì)在3%以內(nèi)，擔保放大(dà)倍數(shù)須達到或超過4倍，才能保證其在不偏離主業前提下維持自身良性發展。
通(tōng)過擔保的國際經驗比較，我們可(kě)以深刻感悟到擔保的成功與否，與擔保方案的精心策劃、體(tǐ)系建設和(hé)擔保業務的精細化運作(zuò)管理(lǐ)密切相關，對我們當下正在推進的融資擔保業務轉型提供了有(yǒu)益的借鑒與參考。
三、擔保的國內(nèi)實踐啓示
從上(shàng)世紀末，政府推動中小(xiǎo)企業信用擔保試點算(suàn)起，我國的信用擔保業已有(yǒu)二十年曆史，即使從國務院下發43号文算(suàn)起，也有(yǒu)近四年時(shí)間(jiān)了。從二十年行(xíng)業發展狀況看，我國的擔保業在發揮支小(xiǎo)支農普惠金融作(zuò)用方面不能說沒有(yǒu)成就，但(dàn)與企業的需要、政府的期望和(hé)國際先進擔保機制(zhì)相比，還(hái)有(yǒu)較大(dà)差距。今年2月份，國辦下發的6号文就是針對政策性擔保機構聚焦小(xiǎo)微企業和(hé)“三農”業務不突出的重點問題，提出了一系列政策要求與改善措施。從實現公共财政政策角度講，政府對政策性擔保機構提出這些(xiē)要求與改善措施無可(kě)厚非，也是政策性擔保機構必須要努力做(zuò)到的。然而，通(tōng)過國際經驗比較，也可(kě)以看出上(shàng)至擔保體(tǐ)系建設、下至擔保機構運行(xíng)，要想落實好政府的政策意圖，還(hái)有(yǒu)許多(duō)工作(zuò)要做(zuò)，還(hái)有(yǒu)許多(duō)短(duǎn)闆需要補齊，當務之急是要補上(shàng)精細化管理(lǐ)這一課，這樣才能保證擔保行(xíng)業在充分發揮好普惠金融功能作(zuò)用的同時(shí)，保持自身可(kě)持續發展。為(wèi)此建議：
1、在擔保體(tǐ)系建設方面，抓精細化管理(lǐ)的重點是：
第一，在國家(jiā)層面上(shàng)要進一步确立中小(xiǎo)企業信用擔保體(tǐ)系的權威性與主導性，重塑該體(tǐ)系的社會(huì)公信力，這是理(lǐ)順目前行(xíng)業上(shàng)中下之間(jiān)、行(xíng)業與銀行(xíng)之間(jiān)關系的關鍵。沒有(yǒu)體(tǐ)系的權威性、主導性與公信力，擔保行(xíng)業目前存在的各自為(wèi)政、各說各話(huà)、政策傳導梗阻等問題很(hěn)難得(de)到有(yǒu)效解決。
第二，要在充分尊重各地區(qū)經濟現狀、企業和(hé)擔保機構特點的前提下，盡快規範省級再擔保機構與轄內(nèi)擔保機構的業務操作(zuò)規程與服務标準，為(wèi)有(yǒu)效評價與支持擔保與再擔保機構發展創造條件。
第三，要進一步強化對各區(qū)域經濟、市場(chǎng)、企業、金融、信用與擔保行(xíng)業發展狀況的信息掌握與研究分析能力，打破政策層面與地區(qū)、企業和(hé)擔保機構之間(jiān)的信息不對稱瓶頸，制(zhì)訂更符合融資擔保行(xíng)業特性、更反映地域特點、更貼近業務實際、更滿足企業和(hé)擔保機構需求的補貼補償政策，使政策實施更為(wèi)精準、更為(wèi)有(yǒu)效。
第四，利用逐步建立完善的、全國上(shàng)下聯動的中小(xiǎo)企業政策性擔保體(tǐ)系，推動可(kě)聯網、可(kě)共享的中小(xiǎo)企業信用信息與擔保業務信息系統建設，并在互惠互利基礎上(shàng)實現與人(rén)行(xíng)征信系統的有(yǒu)效對接。
2、在擔保機構運行(xíng)方面，抓精細化管理(lǐ)的重點是：
第一，要将所服務區(qū)域內(nèi)既符合政策要求、又符合市場(chǎng)發展規律且講信用的企業群體(tǐ)納入到市場(chǎng)開(kāi)拓視(shì)野，通(tōng)過設計(jì)産品、引入政策資源和(hé)外部風險補償機制(zhì)，積極推動可(kě)主導的業務規模化發展，從規模化發展中實現擔保的社會(huì)效益，并适當兼顧經濟效益。
第二，擔保業務的規範化與标準化是擔保機構精細化管理(lǐ)的必然發展方向。要按照被擔保企業行(xíng)業類别，強化對企業經營模式、産品或服務的市場(chǎng)需求、經營狀況與核心風險點的規律性認識總結，找到最為(wèi)關鍵、最為(wèi)有(yǒu)效的風險控制(zhì)措施，提高(gāo)業務審核與管理(lǐ)的精準性與便捷性，以便為(wèi)在有(yǒu)效防範系統性風險前提下實現審核程序與反擔保設置的簡化、業務處理(lǐ)效率的提高(gāo)以及交易成本的降低(dī)創造條件，從精細化管理(lǐ)中要效益。
第三，制(zhì)訂客戶服務手冊與業務操作(zuò)手冊，建立面向企業、銀行(xíng)與內(nèi)部員工的培訓機制(zhì)，讓企業和(hé)銀行(xíng)更為(wèi)清晰和(hé)準确地了解擔保機構的業務品種與要求，讓內(nèi)部員工更為(wèi)熟練地掌握公司的業務流程與風險管理(lǐ)政策，盡可(kě)能提高(gāo)擔保機構與企業、銀行(xíng)之間(jiān)，擔保機構內(nèi)部之間(jiān)信息的透明(míng)度，提高(gāo)效率、降低(dī)風險。
第四，運用現代信息技(jì)術(shù)手段建立健全業務信息管理(lǐ)系統，在打破內(nèi)外部信息不對稱瓶頸的同時(shí)，努力降低(dī)營運成本與風險，提高(gāo)單位人(rén)均業務規模與收入規模。
第五，積極主動地與轄內(nèi)真正發揮分險功能作(zuò)用的再擔保機構建立業務合作(zuò)關系，在切實分散業務風險的同時(shí)，降低(dī)在保責任餘額，提高(gāo)擔保資金的放大(dà)倍數(shù)與使用效能。
謝謝大(dà)家(jiā)！
